關(guān)信平：構(gòu)建合理的政策制度體系要堅(jiān)持“民生為大”

　　關(guān)信平　　

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)式現(xiàn)代化，民生為大。”中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一就是全面提升廣大人民群眾的民生福祉。要做到這一點(diǎn)，既要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也要高度重視社會(huì)政策，通過優(yōu)化社會(huì)政策來(lái)完善民生保障體系。

　　以積極的發(fā)展觀理解“民生為大”對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的重要意義。從中國(guó)式現(xiàn)代化的積極發(fā)展觀出發(fā)，可以從三個(gè)層面理解“民生為大”的重要意義。

　　首先，“民生為大”是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。人民對(duì)美好生活的向往是中國(guó)共產(chǎn)黨的奮斗目標(biāo)，由此，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往也是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而通過加強(qiáng)和優(yōu)化社會(huì)政策、健全民生保障的政策制度體系是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的必由之路。在當(dāng)代社會(huì)中，市場(chǎng)機(jī)制下的勞動(dòng)創(chuàng)造仍是廣大人民群眾滿足各方面需要、實(shí)現(xiàn)美好生活的基本路徑。但在經(jīng)濟(jì)全球化和科技快速發(fā)展的情況下，僅靠市場(chǎng)機(jī)制很難解決收入差距過大的問題，很難應(yīng)對(duì)失業(yè)、疾病等現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，也很難滿足廣大人民群眾在養(yǎng)老、育幼和助殘等方面的需要。因此，中國(guó)式現(xiàn)代化在堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則的同時(shí)，需要通過廣泛制定和實(shí)施社會(huì)政策，健全民生保障的政策制度體系，為全體中國(guó)人建構(gòu)完整、均衡和高質(zhì)量的基本生活保障體系與基本公共服務(wù)體系。

　　其次，“民生為大”是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。走共同富裕道路要求兼顧發(fā)展與平等，但在現(xiàn)實(shí)條件下僅靠市場(chǎng)機(jī)制難以有效克服發(fā)展與平等的張力，尤其是科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型還可能進(jìn)一步加劇發(fā)展與平等的張力。因此，在完善和規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，還需要通過廣泛制定和實(shí)施社會(huì)政策，健全民生保障的政策制度體系來(lái)助力實(shí)現(xiàn)共同富裕。在現(xiàn)階段，應(yīng)該著力建設(shè)達(dá)到社會(huì)常規(guī)生活水平的基本收入保障體系和公共服務(wù)體系，使人民群眾在日常消費(fèi)、家庭生活、教育、健康、住房、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面都能實(shí)現(xiàn)常規(guī)生活水平上的平等保障，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕的階段性目標(biāo)。

　　再次，“民生為大”能夠有效助力高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，扎實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持以科技為引領(lǐng)，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，這就需要全面提升勞動(dòng)者的人力資本。尤其是在未來(lái)生育率下降和勞動(dòng)力相對(duì)減少的情況下，勞動(dòng)力的質(zhì)量對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就更加重要。通過更加積極的社會(huì)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)教育、培訓(xùn)、健康、育兒、助殘、扶困等方面的民生保障體系建設(shè)，更有效地提升人力資本，為高質(zhì)量發(fā)展奠定重要的人力資本基礎(chǔ)。同時(shí)，著力擴(kuò)大民生支出，加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)提質(zhì)增效，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

　　最后，“民生為大”有助于為中國(guó)式現(xiàn)代化的平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)條件。中國(guó)式現(xiàn)代化是在復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境中推進(jìn)的，前進(jìn)道路上存在較大不確定性且面臨各種風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要通過健全民生保障的政策制度體系使民眾的基本生活能夠應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊，并通過更加充分均衡的公共服務(wù)和更加公平的公共資源分配而增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感以及對(duì)政府與社會(huì)的信任感，從而實(shí)現(xiàn)更加合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)、更加整合的社會(huì)制度、更加積極的社會(huì)心態(tài)、更加和諧的社會(huì)關(guān)系和更加穩(wěn)定的社會(huì)秩序，為中國(guó)式現(xiàn)代化奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的含義和特點(diǎn)。落實(shí)“民生為大”的要求，不僅要高度重視社會(huì)政策和民生投入，還要高度重視構(gòu)建合理的政策制度體系。普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生主要指民生保障的具體提供方式及類別。政府向民眾提供民生保障和公共服務(wù)要區(qū)分不同的對(duì)象、不同的需要而采用不同的提供方式和提供標(biāo)準(zhǔn)，以使公共資源在民生保障中更加精準(zhǔn)高效地發(fā)揮作用。

　　普惠性民生保障的基本含義是政府面向全民或某類群體的所有成員提供的保障和服務(wù)，包括普惠性的社會(huì)保險(xiǎn)、教育服務(wù)、衛(wèi)生與健康服務(wù)等。普惠性民生保障具有對(duì)象覆蓋面全、社會(huì)效益普遍、管理相對(duì)簡(jiǎn)便等優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)該作為基本民生保障重要的基礎(chǔ)性制度模式，應(yīng)用到滿足廣大人民群眾普遍性需要的民生保障領(lǐng)域。在普惠性民生提供過程中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，提供基本的資源保障，但同時(shí)也可以采用政府公共資源與市場(chǎng)資源、社會(huì)資源相結(jié)合的方式，以調(diào)動(dòng)盡可能多的資源。

　　基礎(chǔ)性民生保障是為了滿足民眾在各個(gè)方面的基本需要而提供的基本收入保障和基本公共服務(wù)。政府向民眾提供民生保障和公共服務(wù)，重點(diǎn)是筑牢基礎(chǔ)性民生保障體系，確保滿足民眾各方面的基本需要。在民生保障實(shí)踐中，基礎(chǔ)性民生保障范圍相當(dāng)寬廣，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、基本的健康服務(wù)（基本醫(yī)療衛(wèi)生）、義務(wù)教育、住房保障以及基礎(chǔ)性的養(yǎng)老服務(wù)、兒童保護(hù)與服務(wù)和殘疾人福利等�；�礎(chǔ)性民生保障反映的是政府在民生保障方面承擔(dān)的首要責(zé)任和底線責(zé)任，各級(jí)政府必須承擔(dān)健全基本民生保障制度體系和基本公共服務(wù)體系的基本職能，確保廣大民眾的基本民生需要。在此基礎(chǔ)上，還可以根據(jù)公共資源條件而增加補(bǔ)充性和發(fā)展性的民生保障項(xiàng)目。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，基礎(chǔ)性民生保障并不意味著是低水平保障，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民眾在各方面的基本需要以及政府財(cái)力情況，本著盡力而為、量力而行的原則確定合理的水平。

　　兜底性民生保障是指主要由政府負(fù)責(zé)，向各類特殊困難群體提供基本保障的民生保障，具體包括社會(huì)救助項(xiàng)目和社會(huì)福利服務(wù)。兜底性民生保障的特點(diǎn)是集中必要的公共資源向有需要的困難群體提供針對(duì)性較強(qiáng)的保障和服務(wù)，幫助其克服困難，回到正常生活水平，增強(qiáng)其自身發(fā)展能力。兜底性民生保障對(duì)困難群眾的瞄準(zhǔn)性較強(qiáng)，以相對(duì)節(jié)約資源的方式為最困難的群眾建造生活安全網(wǎng)，確保其基本生活。

　　深刻理解當(dāng)前加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的重要性。近年來(lái)，我國(guó)在普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)方面取得了突出進(jìn)展，但還存在一定的不足。首先，在社會(huì)保險(xiǎn)、老年人服務(wù)、兒童照料和殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域的普惠性保障與服務(wù)供給還不夠充分。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的基本公共服務(wù)水平還不夠高、不夠均衡。針對(duì)困難群眾的社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目覆蓋面較窄，在兜底線、提生活、促發(fā)展方面的社會(huì)效益還不夠高。其次，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，合理選擇普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生保障的結(jié)構(gòu)和水平。從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)逐漸增大民生保障的普惠性，并逐步提高基礎(chǔ)性民生保障水平，但這一過程要循序漸進(jìn)地發(fā)展。在現(xiàn)階段，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民群眾的實(shí)際需要和公共資源供給能力等因素，按照可行性、有效性、效率性等方面的條件和要求，合理選擇民生保障各個(gè)領(lǐng)域的具體制度模式和水平，以便使民生領(lǐng)域有限的公共資源發(fā)揮更大的實(shí)際效益。最后，高度重視民生領(lǐng)域各類項(xiàng)目之間的合理搭配和制度銜接，不斷提高整個(gè)民生保障體系的制度整合性和運(yùn)行高效性，避免因制度銜接不暢而出現(xiàn)安全網(wǎng)漏洞或因制度重疊而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

　　進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化社會(huì)政策，大力推動(dòng)民生建設(shè)。一是加強(qiáng)社會(huì)政策的頂層設(shè)計(jì)。過去我國(guó)的社會(huì)政策發(fā)展模式在較大程度上是問題應(yīng)對(duì)式的，對(duì)未來(lái)發(fā)展的總體設(shè)計(jì)不足。順應(yīng)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的新要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一方面，加強(qiáng)社會(huì)政策的制度化構(gòu)建，包括社會(huì)政策的主體、對(duì)象、內(nèi)容、資源、機(jī)制等方面的總體制度設(shè)計(jì)。另一方面，合理構(gòu)建并周期性地調(diào)整全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性民生保障的內(nèi)容體系及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)化國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是注重加強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。同時(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)性和問題預(yù)防性的制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)社會(huì)政策的彈性，以適應(yīng)未來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的需要。

　　二是增強(qiáng)社會(huì)政策的可操作性，完善投入機(jī)制。落實(shí)“民生為大”的要求，需要有具體的社會(huì)政策設(shè)計(jì)來(lái)增強(qiáng)操作層面上的可行性，并且獲得足夠的資源支撐。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需要和政府財(cái)政能力等因素，綜合設(shè)計(jì)合理的服務(wù)保障水平和資源投入水平。目前，公共財(cái)政在教育、衛(wèi)生與健康、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障和防止返貧等領(lǐng)域的預(yù)算支出，占GDP的比例接近10%，加上社會(huì)保險(xiǎn)支出，占GDP的比例為17%左右。但是，面對(duì)民生短板和日益增長(zhǎng)的民生需要，目前的投入水平仍然不足。為此，在接下來(lái)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策過程中，應(yīng)該給民生投入留有更大的份額，以便起到既提高民生保障水平，又有效拉動(dòng)消費(fèi)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。

　　三是在制定和實(shí)施社會(huì)政策過程中注重資源的公平分配和向困難群眾的傾斜。首先，注重增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間社會(huì)政策的一體化設(shè)計(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間民生保障制度整合，并通過財(cái)政傾斜提高農(nóng)村地區(qū)教育及衛(wèi)生與健康服務(wù)的質(zhì)量，完善農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老、育幼、助殘的服務(wù)體系。其次，繼續(xù)優(yōu)化中央與地方各級(jí)政府之間在民生保障領(lǐng)域的事權(quán)財(cái)權(quán)制度安排，進(jìn)一步加強(qiáng)中央和省級(jí)財(cái)政在民生保障方面對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。再次，不斷加強(qiáng)不同人群之間民生保障與公共服務(wù)的制度整合與調(diào)節(jié)，包括提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，加大對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)投保的補(bǔ)貼，以逐步彌合現(xiàn)有的待遇差距。最后，加大對(duì)低收入群體的兜底性民生保障力度，擴(kuò)大社會(huì)救助覆蓋范圍，優(yōu)化針對(duì)各類困難群眾的社會(huì)救助和社會(huì)福利項(xiàng)目，完善分層分類社會(huì)救助體系，并進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)低收入群體的服務(wù)型救助。

　　四是有效執(zhí)行社會(huì)政策需要進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化民生保障各個(gè)領(lǐng)域的管理與服務(wù)機(jī)制。注重民生保障項(xiàng)目對(duì)民眾實(shí)際需要和社會(huì)痛點(diǎn)問題的針對(duì)性，使公共資金能夠更加精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)滿足民眾實(shí)際需要和解決社會(huì)問題。加強(qiáng)民生領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)并注重其質(zhì)量提升，提高民生領(lǐng)域的專業(yè)化水平，大力發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作和其他專業(yè)服務(wù)體系，彌補(bǔ)在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、助殘、育幼等領(lǐng)域?qū)�業(yè)化水平不夠高的短板。加強(qiáng)和整合基層服務(wù)體系，在社區(qū)／村建立職業(yè)化與居民自治相結(jié)合的服務(wù)與管理體系，以平衡基層治理與服務(wù)的規(guī)范化與個(gè)性化，在提升基層治理服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上相對(duì)節(jié)約公共資源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道一級(jí)建立專業(yè)化和綜合性的基層公共服務(wù)體系，統(tǒng)一承接政府各個(gè)部門面向民眾的基本公共服務(wù)，以求同時(shí)達(dá)到服務(wù)質(zhì)量與效率的最大化。

　　（作者系南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長(zhǎng)）